Disciplína a deontológia sudcov vo Francúzsku

Gracieuse Lacoste je francúzska sudkyňa na Odvolacom súde v Pau. Venuje sa problematike etiky sudcov a je bývalou členkou sudcovskej sekcie francúzskej Najvyššej súdnej rady. Tento preložený príspevok odznel na konferencii, ktorú organizovalo združenie VIA IURIS vo februári 2011 v Senci na tému: Etika a disciplinárna zodpovednosť sudcov. Príspevok bude publikovaný v zborníku z konferencie, ktorý bude dostupný aj na web-stránke VIA IURIS (www.viaiuris.sk).
Ak chceme rozoberať tematiku disciplíny a deontológie sudcov, musíme najprv znova zdôrazniť osobitosti a obmedzenia práce sudcu. Nevyhnutným predpokladom rozhodovania sporov v demokratickom štáte je inštitucionálna organizácia, ktorá upravuje a rešpektuje nezávislosť súdnictva a sudcov. Nezávislosť predstavuje záruku pre súdené osoby, jej cieľom nie je zabezpečiť pohodlie ani útočisko pre sudcu. Hoci naše systémy sú rozdielne, obraciam sa na právnikov. Domnievam sa, že povolanie sudcu je vo všetkých krajinách vzrušujúce, no i ťažké. Skúsenosti Európskej siete súdnych rád (ENCJ) mi potvrdili existenciu spoločných menovateľov v povolaní sudcu, ktoré sú prítomné v systémoch organizácie vyplývajúcich z histórie jednotlivých krajín. Ak sa o tom chcete presvedčiť, pozrite si prácu, ktorú sme v tomto smere vykonali. Veľmi ľahko sa k nej dostanete na internetovej stránke siete (http://www.encj.eu).

Všetky medzinárodné normy týkajúce sa nezávislosti, hovoria o potrebe zodpovednosti sudcov, pre ktorú musí byť stanovený určitý rámec, aby sa disciplína nevyužívala na iné účely. Deontológia je novší koncept, ktorý súvisí so správnymi postupmi. Poradná rada európskych sudcov (CCJE) vydala stanovisko, v ktorom sú veľmi podrobne rozobraté tieto otázky disciplíny a deontológie. Úvahy ENCJ v oblasti deontológie nadväzujú na toto stanovisko č. 3. Osvojili sme si nielen zásady, ale aj kvality sudcu, ktoré považujeme za nevyhnutné (http://www.encj.eu).

V našej krajine sú, vzhľadom na jej históriu, nezávislosť a disciplína určitým spôsobom prepojené. Požiadavka nezávislosti totiž viedla k tomu, že problematikou disciplíny sudcov a prokurátorov bol poverený nezávislý orgán. Najprv sa budem venovať disciplíne a potom deontológii, ktorá sa rozvinula len nedávno.

I. Disciplína sudcov a prokurátorov vo Francúzsku

Hoci sa to môže javiť ako veľký paradox, potreba nezávislej štruktúry, ktorá bude rozhodovať o disciplinárnych otázkach, sa vo Francúzsku presadila práve prostredníctvom disciplíny. Bolo to na konci 19. storočia a odvtedy došlo k istým zmenám. Tento vývoj vám objasním v troch častiach.

1. Historický vývoj

Čo sa týka moderných dejín, na základe zákona z 30. augusta 1883 sa Kasačný súd stal Najvyššou súdnou radou (CSM), ktorej bola v mene zaručenia nezávislosti zverená problematika disciplíny sudcov, ktorá dovtedy patrila do pôsobnosti ministra spravodlivosti.

Pôvodne nešlo o osobitný orgán a disciplinárnu právomoc vykonával Kasačný súd. Ústava z roku 1946 zakotvila zriadenie samostatného orgánu, medzi ktorého právomoci patrilo aj zabezpečovanie disciplíny sudcov a prokurátorov a ich nezávislosti v súlade so zákonom. Článok 65 ústavy z roku 1958 upravuje existenciu Najvyššej súdnej rady, ktorá prostredníctvom menovania a disciplinárnych konaní zabezpečuje nezávislosť súdnictva. Odvtedy sa síce o nezávislosti sudcov a prokurátorov jednomyseľne hovorí ako o absolútnej nevyhnutnosti a demokratickej požiadavke, no len čo ide o jej organizáciu, konsenzus sa vytráca.

Zloženie Najvyššej súdnej rady sa trikrát menilo, pričom posledná reforma sa uskutočnila 23. júla 2008. Všetky diskusie ukázali protichodné požiadavky: na jednej strane vôľu rešpektovať potrebu nevyhnutnosti a nestrannosti postavenia sudcu a na strane druhej vôľu udržať si kontrolu nad celým súdnictvom a zvlášť nad sudcom. Ak vás zaujíma presný vývoj, môžete sa s ním oboznámiť na stránke CSM (www.conseil-superieur-magistrature.fr).

Vo Francúzsku máme zbor sudcov a prokurátorov, ktorí majú rovnaký štatút. Ochrana sudcov je však väčšia, ich nepreložiteľnosť je zakotvená v ústave. Disciplinárne stíhaných sudcov súdi šestnásťčlenný útvar, ktorému predsedá prvý predseda Kasačného súdu a tvoria ho v paritnom zastúpení kvalifikované osobnosti a zvolení sudcovia. Prokurátorov zas symetricky súdi šestnásťčlenný útvar, ktorému predsedá generálny prokurátor Kasačného súdu a tvoria ho v paritnom zastúpení kvalifikované osobnosti a zvolení prokurátori. Sudcovia i prokurátori sú doň volení zložitým postupom a zastupujú všetky stupne a riadiace funkcie súdnictva.

Najvyššia súdna rada sa týmto historickým vývojom stala nezávislým orgánom so zmiešaným zložením (sudcovia/prokurátori a nesudcovia/neprokurátori), ktoré umožňuje získať odstup od vládnej moci. Nebudem vám tajiť, že časť sudcov a prokurátorov veľmi kritizovala poslednú novelizáciu ústavy. Znepokojuje ich totiž zavedenie paritného zloženia v disciplinárnej oblasti.

2. Disciplinárna zodpovednosť

Noví sudcovia a prokurátori skladajú pri svojom vymenovaní prísahu: „Prisahám, že budem dobre a verne vykonávať svoju funkciu, zachovávať prísnu mlčanlivosť v súvislosti s rozhodovaním a vo všetkých ohľadoch sa správať ako dôstojný a lojálny sudca a prokurátor.“

Táto prísaha predstavuje pre sudcov a prokurátorov záväzok, lebo hovorí o deontologických požiadavkách, o dôvernosti rozhodovania a o dôstojnom a lojálnom správaní. Disciplinárne previnenie sudcov je v úzkom slova zmysle definované v štatúte sudcov a prokurátorov, táto definícia je však veľmi vágna: „Ak sa sudca alebo prokurátor akýmkoľvek spôsobom previní voči povinnostiam svojho stavu, cti, taktnosti alebo dôstojnosti, ide o disciplinárne previnenie...“ Je to pripomenutie kvalít súvisiacich s činnosťou sudcu: česť, taktnosť a dôstojnosť.

Ďalšie ustanovenia štatútu upravujú veci nezlučiteľné s funkciou sudcu, zákaz vykonávať ďalšie verejné funkcie a zamestnaneckú činnosť, s výnimkou pedagogickej činnosti, volebné mandáty atď. (články 8 a 9). Existuje informačný postup pred samotným výkonom činnosti, pričom ak sú získané informácie v rozpore so cťou a poctivosťou, môžu brániť výkonu funkcie sudcu.

V článku 10 je nakoniec zakotvená povinnosť zdržanlivosti: „Zboru sudcov a prokurátorov je zakázané politické rozhodovanie. Zakazujú sa im aj prejavy nepriateľstva voči zásadám alebo podobe vlády republiky, ako aj prejavy politického charakteru nezlučiteľné so zdržanlivosťou, ktorá vyplýva z ich funkcie. Zakazuje sa im tiež vedome konať tak, že by to mohlo zastaviť alebo poškodiť fungovanie súdov.“

Týchto niekoľko textov teda poslúžilo ako základ na rozsiahlu judikatúru v oblasti disciplinárnej zodpovednosti. Početné rozhodnutia svojím zásadným odôvodnením spresnili základné princípy a prispôsobili ich výkonu činnosti, čím sa jasnejšie vyprofilovalo disciplinárne previnenie sudcov a prokurátorov.

Najvyššia súdna rada si uvedomila potrebu transparentnosti v tejto oblasti a v roku 2006 vydala zbierku svojich judikátov, ku ktorej majú prístup sudcovia, prokurátori i verejnosť. Táto zbierka sa pravidelne aktualizuje a prístup k nej je veľmi jednoduchý prostredníctvom internetovej stránky CSM (www.conseil-superieur-magistrature.fr).

Z nezávislosti vyplýva (a rozhodnutia to stále znova potvrdzujú), že sudcu nemožno disciplinárne stíhať za obsah jeho súdnych rozhodnutí, ktoré možno napadnúť len uplatnením zákonom stanovených opravných prostriedkov. Táto zásada imunity je obmedzená v prípade, že sudca „prekročil svoju právomoc a vybočil z rámca návrhu na začatie konania tak, že sa napriek zdaniu dopustil úkonu, ktorý je cudzí činnosti súdu“. Sudca prestáva byť sudcom a jedine v takomto prípade ho možno stíhať za jeho rozhodnutie.

3. Disciplinárne konanie

Návrh na začatie disciplinárneho konania môžu podať tri subjekty: minister spravodlivosti, predsedovia odvolacích súdov a od reformy z 23. júla 2008, po ktorej nastúpila do funkcie nová Najvyššia súdna rada, aj občania. Za istých podmienok je možné podať sťažnosť komisii, ktorá sťažnosti filtruje a posudzuje ich serióznosť.

Mohlo by sa zdať, že v dôsledku troch možností podania návrhu na začatie disciplinárneho konania, už nemožno hovoriť o beztrestnosti sudcov a prokurátorov. Po podaní návrhu príslušnému útvaru jeho predseda určí spravodajcu, ktorý vykoná kontradiktórne prešetrenie. Stíhaný sudca môže mať právneho zástupcu. Má právo nahliadnuť do spisu, môže navrhovať vypočúvanie svedkov a je možné vykonať aj znalecké úkony. Celé toto konanie je upravené v štatúte sudcov a prokurátorov.

V naliehavých prípadoch je možné sudcu dať aj do väzby pre priamu alebo nepriamu korupciu atď. – momentálne je napríklad jeden sudca vo väzbe v rámci trestného konania. Tento sudca bude bezpochyby predvolaný pred Najvyššiu súdnu radu, ktorá mu môže zakázať výkon funkcie. Pojednávanie je neverejné. Spravodajca po prešetrení veci napíše správu, ktorá je zaslaná stíhanému sudcovi alebo prokurátorovi a orgánu, ktorý podporuje disciplinárne obvinenie, teda ministrovi spravodlivosti alebo jeho zástupcovi. Stanoví sa termín pojednávania. Pojednávanie je v zásade verejné. Výnimočne môže byť aj neverejné, ale takéto prípady sú veľmi zriedkavé. Najvyššia súdna rada sa po pojednávaní poradí a vydá odôvodnené rozhodnutie.

Možných postihov je deväť. Od najmenej prísneho po najprísnejší sú to tieto:
– napomenutie so zapísaním do osobného spisu,
– povinné preloženie,
– zbavenie istých funkcií, zákaz vymenovania alebo zvolenia do funkcie samosudcu počas piatich rokov,
– zníženie platovej triedy,
– dočasné pozastavenie funkcie maximálne na jeden rok s úplným alebo čiastočným odňatím platu,
– degradácia do nižšej funkcie,
– povinný odchod do dôchodku alebo povolenie ukončiť výkon funkcie v prípade, že sudca nemá nárok na dôchodok,
– odvolanie z funkcie s pozastavením práva na dôchodok alebo bez neho.

Pokiaľ ide o sudcov, Najvyššia súdna rada prijme rozhodnutie a odsúdený sudca môže podať kasačný opravný prostriedok na Štátnu radu. Pokiaľ ide o prokurátorov, Najvyššia súdna rada vydá stanovisko a rozhodnúť musí minister spravodlivosti, pre ktorého je toto stanovisko záväzné. Voči rozhodnutiu ministra je možné podať plnohodnotný opravný prostriedok na Štátnu radu. Toto disciplinárne konanie by sa mohlo vyvíjať tým smerom, že by získalo viac súdnych a menej administratívnych prvkov. Minister môže pred podaním návrhu na Najvyššiu súdnu radu uskutočniť administratívne prešetrenie, počas ktorého má dotknutý sudca alebo prokurátor veľmi malé práva. Bolo by potrebné, aby sa toto konanie zmenilo v tom zmysle, že sudca alebo prokurátor si bude môcť uplatniť právo na obhajobu, aby mu právny zástupca mohol aspoň pomáhať.

II. Deontológia sudcov vo Francúzsku

Otázka sudcovskej etiky je vo Francúzsku aktuálna od 90. rokov. Zbierka deontologických povinností však bola vydaná až v júni 2010. Históriu týchto dvadsiatich rokov sa vám pokúsim objasniť v troch častiach.

1. Situácia vo Francúzsku

V 90. rokoch bolo ťažké rozlišovať medzi pojmami etika, deontológia a disciplína. Vo Francúzsku Inštitút vysokých súdnych štúdií (IHEJ) vytvoril pre sudcov a prokurátorov, bez veľkého úspechu, dotazník a vykonal prvé práce v oblasti sudcovskej etiky. Vyplynula z nich potreba zamyslieť sa nad profesionálnym správaním.

Národná sudcovská škola na podnet svojho riaditeľa D. Ludeta zaviedla etiku ako vzdelávací modul pre budúcich sudcov a prokurátorov. Existovali teoretické prístupy, porovnávanie predovšetkým s kanadským prístupom, ako aj profesionálne prístupy založené na prípadových štúdiách vytvorených na základe disciplíny. O tejto tematike uvažovali aj sudcovia a prokurátori v rámci celoživotného vzdelávania.

Spoločnosť a rôzne moci sa zatiaľ s podporou médií sťažovali na beztrestnosť sudcov a prokurátorov. V dôsledku istých incidentov potom minister spravodlivosti zvolal reflexnú skupinu, ktorej predsedom bol čestný sudca Kasačného súdu, pán Cabannes. Táto skupina pracovala klasickým spôsobom, vypočula rôznych ľudí a vypracovala predbežnú správu. V súvislosti s týmto dokumentom prebehol prieskum v radoch sudcov a prokurátorov, ktorý sa skončil fiaskom. Skupina navrhla zmeniť prísahu sudcov a prokurátorov. O správe sa veľa diskutovalo, sudcovia a prokurátori ju odsúdili a nemala už potom nijaké pokračovanie.

Treba zdôrazniť, že Najvyššia súdna rada v tom čase vydala verejný príspevok, ktorým vyjadrila svoj odmietavý postoj k vypracovaniu kódexu a navrhla, že vydá zbierku disciplinárnych rozhodnutí, ktoré budú môcť slúžiť ako prevencia a informácie pre verejnosť. Zbierka bola vydaná a znamenala významný pokrok, čo sa týka transparentnosti.

V trestnej veci „Outreau“ bola zriadená parlamentná vyšetrovacia komisia. Medzi opatreniami, ktoré boli prijaté ako reakcia na túto aféru, je aj ustanovenie zákona z marca 2007, podľa ktorého bude mať CSM takúto úlohu: „Vypracuje a zverejní zbierku deontologických povinností sudcov a prokurátorov.“ Takto sa Najvyššia súdna rada, ktorej som bola členkou, z poverenia parlamentu pustila do vypracovania tohto dokumentu.

2. Metodika CSM

Bola vytvorená interná pracovná skupina. Nebudem vám tajiť, že na začiatku sme tápali. Členovia rady, ktorí poznali históriu, vedeli o odpore zboru sudcov a prokurátorov a o chybách, ktorým sa treba vyhnúť. Na medzinárodnej úrovni bola otázka deontológie rovnako aktuálna a Najvyššia súdna rada poverila IHEJ, aby zistil všetko, čo sa v tomto smere vykonalo v zahraničí. Táto práca bola pre nás veľmi užitočná, lebo nám umožnila získať predstavu o základných trendoch vo všetkých systémoch. V roku 2003 vydala aj CCJE stanovisko, v ktorom bola táto otázka zhrnutá. Pracovná skupina vypočula osobnosti a položila si otázku v súvislosti s použitou metodikou. Uvažovala dokonca aj o zorganizovaní konferencie, na ktorej by sa dosiahol konsenzus. Od tejto myšlienky však nakoniec upustila, lebo jej uskutočnenie by bolo vo Francúzsku príliš zložité. Zúčastnili sme sa na konferencii zorganizovanej v Belgicku, z ktorej sme sa poučili.

Najväčším úskalím bol odpor sudcov a prokurátorov, a preto sme museli vymyslieť spôsob práce, pomocou ktorej by sme ich zapojili. Vytvorili sme preto metodiku, v ktorej sme sa opreli o územnú sieť odvolacích súdov. Pre každý z nich boli určení dvaja partneri, jeden pre sudcov a druhý pre prokurátorov, ktorí mali koordinovať reakcie sudcov a prokurátorov v teréne. Zároveň sme si po rozsiahlych interných diskusiách potvrdili myšlienku, že sa musíme odraziť od všeobecných hodnôt spojených s prácou sudcu, ktoré sú tri (nezávislosť, nestrannosť, bezúhonnosť) a následne zapracovať všetko, čo zodpovedá francúzskej histórii. Zároveň bola – nie bez problémov – potvrdená myšlienka, že úvahy o deontológii nesmú viesť len k definovaniu osobných povinností sudcu a prokurátora, ktorý pracuje v inštitucionálnom systéme, vykonáva isté povolanie a jeho správanie je potrebné analyzovať aj z pohľadu jeho súkromného života.

Zvolali sme stretnutie svojich partnerov, ktorí vyslovili želanie, aby sa do deontológie zahrnuli aj všetky podoby rešpektu. Vypracovali sme pracovné dokumenty s rôznymi námetmi na úvahy, ktoré sme prostredníctvom partnerov zaslali na súdy. Očakávali sme príspevky, kritiku atď. Na rozbor príspevkov sme museli prijať určitú metodiku. Potom sa začala fáza prípravy dokumentu. Pre každú oblasť bola určená zodpovedná osoba, ktorá vypracovala dokument. Ten bol predložený pracovnej skupine na schválenie obsahu a neskôr aj formy. Táto práca zabrala veľmi veľa času a úsilia a konečný produkt bol predložený na schválenie plenárnemu zasadnutiu. Bolo prijaté rozhodnutie, že zbierku vydá jeden vydavateľ, Dalloz a že adresátmi tohto dokumentu budú všetci sudcovia, prokurátori a justiční čakatelia, ktorým pomôže pri každodennej práci.

3. Obsah zbierky

Ide o zbierku, ktorá pojednáva o šiestich základných témach:
– nezávislosť
– nestrannosť
– bezúhonnosť
– zákonnosť
– pozornosť voči iným
– diskrétnosť a zdržanlivosť

Tieto zásady sme systematicky rozobrali na troch úrovniach:
– inštitucionálnej
– profesijnej
– osobnej

Ja osobne sa domnievam, že je v záujme sudcov a prokurátorov mať k dispozícii takýto dokument. Umožní využívanie správnych postupov a zabráni tomu, aby sa na excesy jedných neukazovalo prstom a netvrdilo sa, že sú to praktiky iných. Bol veľmi dôležitý, pretože novelizácia ústavy teraz umožňuje občanovi, pri splnení istých podmienok, podať na CSM sťažnosť proti sudcovi alebo prokurátorovi.

Kodifikácia je stále možná, no sudcovia a prokurátori nemajú a nebudú mať žiadnu možnosť ovplyvniť toto rozhodnutie, ktoré prislúcha parlamentu. Kodifikácia francúzskej zbierky bude veľmi zložitá a zároveň sa ňou zmrazí deontológia, ktorá sa prirodzene vyvíja. Rozhodnutie v každom prípade prináleží parlamentu.

Myslím si, že stanovisko CCJE č. 3 veľmi dobre zachytáva všetky problémy a že je potrebné, aby si sudcovia osvojili túto tému. Zároveň však treba zohľadniť pohľad spoločnosti na súdnictvo a jeho fungovanie, lebo barometer verejnej mienky je dobrým prostriedkom na meranie. V tomto smere je zaujímavý postup na úrovni ENCJ, pretože je k dispozícii široká spoločná základňa, v ktorej sa môže spoznať každá krajina, ak prispôsobí svoje dejiny a problémy.

Na záver si vzhľadom na svoje skúsenosti dovolím naznačiť vám niekoľko možných námetov na úvahy. Ak si chcete stanoviť deontológiu, nesmiete zabudnúť na tieto ciele:
– definovať osobitosti práce sudcu v demokracii, teóriu a prax,
– konkrétne vymedziť nezávislosť a ďalšie hodnoty súdnictva,
– predložiť ľuďom z praxe námety na úvahy a na opatrenia, aby mohli rozvíjať správne postupy,
– poskytovať informácie občanom a verejnosti,
– transparentnejším spôsobom skladať spoločnosti účty v oblasti povinností sudcov a prokurátorov.