Dotknutá verejnosť pri ochrane životného prostredia podľa generálnej advokátky ESD
Imrich Vozár | 12. 11. 2009 | komentárov: 0
Chcel by som dať do pozornosti prípad č. C-263/08, ktorý riešil Európsky súdny dvor a to najmä pre stanovisko generálnej advokátky Eleanor Sharpston.
Tá sa veľmi podrobne zaoberala postavením dotknutej verejnosti a jej všeobecnej charakteristike v súvislosti s uplatňovaním Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia (Aarhuský dohovor) a Smernice Rady č. 85/337/EHS o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie v konsolidovanom znení (smernica EIA).
Generálna advokátka sa vo veľmi podrobnej miere zaoberala vymedzením pojmov „dotknutá verejnosť“ a jej odlíšenie od pojmu „verejnosť“ v súvislosti s uplatňovaním práv vyplývajúcich z Aarhuského dohovoru a smernice EIA, keďže tieto uvedené pojmy používajú (najmä v súvislosti s prístupom dotknutej verejnosti k rozhodovacím procesom pri ochrane životného prostredia). Zároveň sa zaoberala aj vymedzením vnútroštátnych požiadaviek pre vymedzenie „mimovládnych organizácií podporujúcich ochranu životného prostredia“.
V súvislosti s úlohou mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia a súdnou ochranou v oblasti životného prostredia, by som chcel poukázať najmä na vyjadrenie generálnej advokátky uvedené v bodoch 59 až 64, kde vyjadruje názor na úlohu dotknutej verejnosti podporujúcich ochranu životného prostredia v súvislosti s účelom Aarhského dohovoru a smernice EIA:
„59. Ustanovenia týkajúce sa prístupu k spravodlivosti v oblasti životného prostredia, na ktoré sa odvolávalo v tomto spore, sú založené na tomto predpoklade: prírodné prostredie nie je súkromným, ale verejným majetkom. Predchádzanie škodám spôsobeným na životnom prostredí je zodpovednosť, ktorá prislúcha spoločnosti, a nie len jednotlivcom alebo jednotlivým záujmom. Z tohto hľadiska ustanovenia Aarhuského dohovoru a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení právne upravujú logiku kolektívnej žaloby.(22) Jednotlivec sa chráni, ak koná v skupine, a súhrn jednotlivcov posilňuje skupinu. Záujmy jednotlivcov a všeobecné záujmy sú tak lepšie chránené a výhody pre všetky zúčastnené osoby vyvážia nevýhody. To je dôvodom, prečo oba nástroje priznávajú mimovládnym organizáciám na ochranu životného prostredia dôležitú úlohu.
60. Tieto úvahy majú ďalšie dôsledky, ktoré si zaslúžia preskúmanie.
61. Po prvé, mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia sú vyjadrením týchto kolektívnych záujmov. Keďže zastupujú množstvo zainteresovaných subjektov a záujmov, chránia všeobecné ciele, čo im dáva kolektívny rozmer. Rovnako, prinášajú špecializované znalosti, ktoré prispievajú k odlíšeniu dôležitých vecí od tých menej dôležitých. Vyjadrujú názor viacerých strán zainteresovaných subjektov a to s určitým stupňom technickej špecializácie, ktorú jednotlivec vždy nemá. Tým, že si osvojujú túto dimenziu, môžu tieto organizácie racionalizovať spôsob, akým sa rôzne protichodné záujmy prejavujú a obracajú sa na orgány.
62. Po druhé, toto ponímanie politiky životného prostredia je rovnako zamerané na posilnenie fungovania súdov. Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení tým, že podporujú riešenie súdnych sporov prostredníctvom mimovládnych organizácií, zaručujú, že tieto subjekty nezahltia ani neparalyzujú súdy. Práve naopak, umožňujú zhromaždiť v jednej žalobe požiadavky veľkého počtu jednotlivcov. Je pravda, že nič nebráni členom jednotlivých mimovládnych organizácií zúčastniť sa sporu tiež jednotlivo, ale celkovo z takejto politiky vyplýva, že vytvára filter, ktorý z dlhodobého hľadiska uľahčí súdom prácu.(24) Pokiaľ k tomu doplním skutočnosť, ktorú som uviedla v predchádzajúcom bode, že tieto združenia majú často technické znalosti, ktoré jednotlivci väčšinou nemajú, poskytnutie technických informácií v rámci konania predstavuje tiež výhodu, ktorá situuje súd do lepšieho postavenia pri rozhodovaní sporu.
63. Po tretie sa mi zdá dôležité zdôrazniť, že zavedenie actio popularis v oblasti životného prostredia bolo odmietnuté tak Aarhuským dohovorom, ako aj smernicou 85/337 v znení zmien a doplnení. Je síce pravda, že členské štáty môžu stanoviť takýto opravný prostriedok v rámci svojho vnútroštátneho právneho poriadku, medzinárodné právo ani právo Spoločenstva to však zatiaľ neurobili.(25) No zdá sa mi, že práve preto, že tento prostriedok bol zamietnutý, autori Aarhuského dohovoru sa rozhodli posilniť úlohu mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia. Tento spôsob si zvolili preto, aby našli správnu rovnováhu medzi maximalistickým prístupom žaloby vo verejnom záujme a minimalistickou tézou individuálnej žaloby, ktorá sa obmedzuje len na tie subjekty, ktoré majú na veci záujem. Udelenie privilegovanej aktívnej legitimácie mimovládnym organizáciám tak vyrovnáva oba tieto postoje.(26) Podľa môjho názoru ide o rozumný kompromis.
64. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy sa domnievam, že v Aarhuskom dohovore a smernici 85/377 zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35 sa zámerne zdôrazňuje úloha mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia, a to tým, že tieto dokumenty vychádzajú z toho, že účasť uvedených organizácií tak vo fáze správneho konania, ako aj vo fáze súdneho konania nielen posilňuje rozhodnutia, ktoré prijali orgány verejnej moci, ale rovnako zlepší konanie na predchádzanie škodám v záležitostiach životného prostredia.“.
Rovnako je zaujímavý názor generálnej advokátky na mieru voľnej úvahy členského štátu pri stanovovaní vnútroštátnych požiadaviek pre definíciu „mimovládnej organizácie podporujúcej ochranu životného prostredia“, vyjadrený najmä v bodoch 71 až 74 jej návrhu (podotýkam, že spor sa týkal švédskych vnútroštátnych požiadaviek, pričom najproblematickejším bodom bola podmienka mať organizáciu s minimálne 2000 členmi, ak táto organizácia chcela dosiahnuť status organizácie podporujúcej ochranu životného prostredia v zmysle Aarhuského dohovoru a smernice EIA).
71. Definícia „dotknutej verejnosti“ je pravdepodobne základným pilierom Aarhuského dohovoru a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Ako som to opísala v bodoch 40 až 45 týchto návrhov, pokiaľ organizácia na ochranu životného prostredia získa tento status, nie je už relevantné diskutovať o tom, či je alebo nie je účasť na správnych konaniach rozhodujúca pre následný prístup k súdom. Dôležité je to, či organizácia spĺňa podmienky „dotknutej verejnosti“, a nie skutočnosť, či sa zúčastnila alebo nezúčastnila ktorejkoľvek fázy konania.
72. Vzhľadom na transcendentálnu povahu tejto definície sa mi zdá, že je zrejmé, že Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení, ktorej výslovne vyhláseným cieľom je zabezpečiť „účasť… verejnosti pri prijímaní rozhodnutí [v oblasti životného prostredia]“ a podpora „účasti… najmä mimovládnych organizácií podporujúcich ochranu životného prostredia“,(27) nemožno vykladať v tom zmysle, že majú za následok sťaženie prístupu týchto organizácií k správnym a súdnym konaniam. Navyše: práve preto, že definícia „dotknutej verejnosti“, ktorá sa uplatňuje na organizácie na ochranu životného prostredia, otvára dvere výkonu všetkých podstatných právomocí, ktoré im priznáva Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení, musíme byť osobitne opatrní na to, ako členské štáty môžu vykladať toto ustanovenie.(28)
73. Domnievam sa, že keď článok 1 ods. 2 smernice 85/3337 v znení zmien a doplnení odkazuje na „požiadavky vnútroštátneho práva“, odkazuje na dva typy požiadaviek. Po prvé, na požiadavky týkajúce sa dodržiavania vnútroštátnych pravidiel o zápise, založení alebo uznaní združení, ktorých cieľom je právne potvrdiť existenciu týchto organizácií v rámci vnútroštátneho práva. Po druhé, na požiadavky týkajúce sa činnosti týchto organizácií a ich spojitosti s legitímnou ochranou záujmov v oblasti životného prostredia. To je slabým miestom tejto definície, lebo na účely takejto spojitosti sa môžu zaviesť obmedzenia, ktoré sú jasne v rozpore s cieľmi smernice 85/337 v znení zmien a doplnení, a medzi ktorými je v súlade s jej článkom 10a cieľ „poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti“.
74. Okrem toho, pokiaľ vnútroštátne právo stanovuje podmienky, ktoré sa týkajú existencie spojitosti medzi organizáciou a rozhodnutím vydaným v oblasti životného prostredia, musia byť tieto podmienky objektívne, transparentné a v súlade s cieľmi smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Nemožno preto priznať orgánom širokú mieru voľnej úvahy, ktorá by im v každom jednotlivom prípade umožnila overiť, či organizácie na ochranu životného prostredia sledujú alebo nesledujú legitímne ciele. Nemožno ani prijať podmienky, ktorých definícia je tak nejednoznačná alebo neúplná, že vzbudzujú neistotu alebo vedú k diskriminácii. Je potrebné a fortiori odmietnuť akékoľvek obmedzenie, ktorého účinkom je skôr obmedziť než uľahčiť prístup organizácií na ochranu životného prostredia k správnym a súdnym konaniam.“
Generálna advokátka sa vo veľmi podrobnej miere zaoberala vymedzením pojmov „dotknutá verejnosť“ a jej odlíšenie od pojmu „verejnosť“ v súvislosti s uplatňovaním práv vyplývajúcich z Aarhuského dohovoru a smernice EIA, keďže tieto uvedené pojmy používajú (najmä v súvislosti s prístupom dotknutej verejnosti k rozhodovacím procesom pri ochrane životného prostredia). Zároveň sa zaoberala aj vymedzením vnútroštátnych požiadaviek pre vymedzenie „mimovládnych organizácií podporujúcich ochranu životného prostredia“.
V súvislosti s úlohou mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia a súdnou ochranou v oblasti životného prostredia, by som chcel poukázať najmä na vyjadrenie generálnej advokátky uvedené v bodoch 59 až 64, kde vyjadruje názor na úlohu dotknutej verejnosti podporujúcich ochranu životného prostredia v súvislosti s účelom Aarhského dohovoru a smernice EIA:
„59. Ustanovenia týkajúce sa prístupu k spravodlivosti v oblasti životného prostredia, na ktoré sa odvolávalo v tomto spore, sú založené na tomto predpoklade: prírodné prostredie nie je súkromným, ale verejným majetkom. Predchádzanie škodám spôsobeným na životnom prostredí je zodpovednosť, ktorá prislúcha spoločnosti, a nie len jednotlivcom alebo jednotlivým záujmom. Z tohto hľadiska ustanovenia Aarhuského dohovoru a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení právne upravujú logiku kolektívnej žaloby.(22) Jednotlivec sa chráni, ak koná v skupine, a súhrn jednotlivcov posilňuje skupinu. Záujmy jednotlivcov a všeobecné záujmy sú tak lepšie chránené a výhody pre všetky zúčastnené osoby vyvážia nevýhody. To je dôvodom, prečo oba nástroje priznávajú mimovládnym organizáciám na ochranu životného prostredia dôležitú úlohu.
60. Tieto úvahy majú ďalšie dôsledky, ktoré si zaslúžia preskúmanie.
61. Po prvé, mimovládne organizácie na ochranu životného prostredia sú vyjadrením týchto kolektívnych záujmov. Keďže zastupujú množstvo zainteresovaných subjektov a záujmov, chránia všeobecné ciele, čo im dáva kolektívny rozmer. Rovnako, prinášajú špecializované znalosti, ktoré prispievajú k odlíšeniu dôležitých vecí od tých menej dôležitých. Vyjadrujú názor viacerých strán zainteresovaných subjektov a to s určitým stupňom technickej špecializácie, ktorú jednotlivec vždy nemá. Tým, že si osvojujú túto dimenziu, môžu tieto organizácie racionalizovať spôsob, akým sa rôzne protichodné záujmy prejavujú a obracajú sa na orgány.
62. Po druhé, toto ponímanie politiky životného prostredia je rovnako zamerané na posilnenie fungovania súdov. Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení tým, že podporujú riešenie súdnych sporov prostredníctvom mimovládnych organizácií, zaručujú, že tieto subjekty nezahltia ani neparalyzujú súdy. Práve naopak, umožňujú zhromaždiť v jednej žalobe požiadavky veľkého počtu jednotlivcov. Je pravda, že nič nebráni členom jednotlivých mimovládnych organizácií zúčastniť sa sporu tiež jednotlivo, ale celkovo z takejto politiky vyplýva, že vytvára filter, ktorý z dlhodobého hľadiska uľahčí súdom prácu.(24) Pokiaľ k tomu doplním skutočnosť, ktorú som uviedla v predchádzajúcom bode, že tieto združenia majú často technické znalosti, ktoré jednotlivci väčšinou nemajú, poskytnutie technických informácií v rámci konania predstavuje tiež výhodu, ktorá situuje súd do lepšieho postavenia pri rozhodovaní sporu.
63. Po tretie sa mi zdá dôležité zdôrazniť, že zavedenie actio popularis v oblasti životného prostredia bolo odmietnuté tak Aarhuským dohovorom, ako aj smernicou 85/337 v znení zmien a doplnení. Je síce pravda, že členské štáty môžu stanoviť takýto opravný prostriedok v rámci svojho vnútroštátneho právneho poriadku, medzinárodné právo ani právo Spoločenstva to však zatiaľ neurobili.(25) No zdá sa mi, že práve preto, že tento prostriedok bol zamietnutý, autori Aarhuského dohovoru sa rozhodli posilniť úlohu mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia. Tento spôsob si zvolili preto, aby našli správnu rovnováhu medzi maximalistickým prístupom žaloby vo verejnom záujme a minimalistickou tézou individuálnej žaloby, ktorá sa obmedzuje len na tie subjekty, ktoré majú na veci záujem. Udelenie privilegovanej aktívnej legitimácie mimovládnym organizáciám tak vyrovnáva oba tieto postoje.(26) Podľa môjho názoru ide o rozumný kompromis.
64. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy sa domnievam, že v Aarhuskom dohovore a smernici 85/377 zmenenej a doplnenej smernicou 2003/35 sa zámerne zdôrazňuje úloha mimovládnych organizácií na ochranu životného prostredia, a to tým, že tieto dokumenty vychádzajú z toho, že účasť uvedených organizácií tak vo fáze správneho konania, ako aj vo fáze súdneho konania nielen posilňuje rozhodnutia, ktoré prijali orgány verejnej moci, ale rovnako zlepší konanie na predchádzanie škodám v záležitostiach životného prostredia.“.
Rovnako je zaujímavý názor generálnej advokátky na mieru voľnej úvahy členského štátu pri stanovovaní vnútroštátnych požiadaviek pre definíciu „mimovládnej organizácie podporujúcej ochranu životného prostredia“, vyjadrený najmä v bodoch 71 až 74 jej návrhu (podotýkam, že spor sa týkal švédskych vnútroštátnych požiadaviek, pričom najproblematickejším bodom bola podmienka mať organizáciu s minimálne 2000 členmi, ak táto organizácia chcela dosiahnuť status organizácie podporujúcej ochranu životného prostredia v zmysle Aarhuského dohovoru a smernice EIA).
71. Definícia „dotknutej verejnosti“ je pravdepodobne základným pilierom Aarhuského dohovoru a smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Ako som to opísala v bodoch 40 až 45 týchto návrhov, pokiaľ organizácia na ochranu životného prostredia získa tento status, nie je už relevantné diskutovať o tom, či je alebo nie je účasť na správnych konaniach rozhodujúca pre následný prístup k súdom. Dôležité je to, či organizácia spĺňa podmienky „dotknutej verejnosti“, a nie skutočnosť, či sa zúčastnila alebo nezúčastnila ktorejkoľvek fázy konania.
72. Vzhľadom na transcendentálnu povahu tejto definície sa mi zdá, že je zrejmé, že Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení, ktorej výslovne vyhláseným cieľom je zabezpečiť „účasť… verejnosti pri prijímaní rozhodnutí [v oblasti životného prostredia]“ a podpora „účasti… najmä mimovládnych organizácií podporujúcich ochranu životného prostredia“,(27) nemožno vykladať v tom zmysle, že majú za následok sťaženie prístupu týchto organizácií k správnym a súdnym konaniam. Navyše: práve preto, že definícia „dotknutej verejnosti“, ktorá sa uplatňuje na organizácie na ochranu životného prostredia, otvára dvere výkonu všetkých podstatných právomocí, ktoré im priznáva Aarhuský dohovor a smernica 85/337 v znení zmien a doplnení, musíme byť osobitne opatrní na to, ako členské štáty môžu vykladať toto ustanovenie.(28)
73. Domnievam sa, že keď článok 1 ods. 2 smernice 85/3337 v znení zmien a doplnení odkazuje na „požiadavky vnútroštátneho práva“, odkazuje na dva typy požiadaviek. Po prvé, na požiadavky týkajúce sa dodržiavania vnútroštátnych pravidiel o zápise, založení alebo uznaní združení, ktorých cieľom je právne potvrdiť existenciu týchto organizácií v rámci vnútroštátneho práva. Po druhé, na požiadavky týkajúce sa činnosti týchto organizácií a ich spojitosti s legitímnou ochranou záujmov v oblasti životného prostredia. To je slabým miestom tejto definície, lebo na účely takejto spojitosti sa môžu zaviesť obmedzenia, ktoré sú jasne v rozpore s cieľmi smernice 85/337 v znení zmien a doplnení, a medzi ktorými je v súlade s jej článkom 10a cieľ „poskytnúť dotknutej verejnosti široký prístup k spravodlivosti“.
74. Okrem toho, pokiaľ vnútroštátne právo stanovuje podmienky, ktoré sa týkajú existencie spojitosti medzi organizáciou a rozhodnutím vydaným v oblasti životného prostredia, musia byť tieto podmienky objektívne, transparentné a v súlade s cieľmi smernice 85/337 v znení zmien a doplnení. Nemožno preto priznať orgánom širokú mieru voľnej úvahy, ktorá by im v každom jednotlivom prípade umožnila overiť, či organizácie na ochranu životného prostredia sledujú alebo nesledujú legitímne ciele. Nemožno ani prijať podmienky, ktorých definícia je tak nejednoznačná alebo neúplná, že vzbudzujú neistotu alebo vedú k diskriminácii. Je potrebné a fortiori odmietnuť akékoľvek obmedzenie, ktorého účinkom je skôr obmedziť než uľahčiť prístup organizácií na ochranu životného prostredia k správnym a súdnym konaniam.“
Súvisiace články
Kto má záujem, nech sa prihlási (písomne, prosím)Protiústavný, nezákonný a nelogický rozsudok. Senát Najvyššieho súdu nabúrava právo občanov na informácieVážený pán Bin Ládin, zasielame vám požadované informácie...Vedľajší účastník v konaní o sťažnosti fyzických a právnických osôb pred Ústavným súdom SRKto ustráži ochrancu ústavnosti? 